door Douwe Boersema

In hun beschouwing over de rechtmatigheid van de vorming van het interim-kabinet Betrian, zoals geplaatst in het Nederlands Juristenblad 2012, afl. 36, en overgenomen in de Amigoe van 19 oktober, versimpelen Arjen van Rijn en Lodewijk Rogier het Curaçaose staatsrecht over de verhouding tussen regering en parlement tot een hun inziens bestaande algemene regel van het primaat van het parlement. Vervolgens hebben ze nog slechts de waarborgfunctie van de gouverneur als orgaan van het Koninkrijk nodig om tot de conclusie te komen dat de vorming van dat kabinet rechtmatig was, ondanks het verzet daartegen van het kabinet-Schotte. Door de vorming ervan zou zelfs het staatsrecht in alle landen van het Koninkrijk zijn verrijkt door de toevoeging van een nieuwe dimensie aan de vertrouwensregel. De werkelijkheid is haast vanzelfsprekend complexer en hun conclusie bijgevolg voorbarig.

In de dualistische verhouding die ons staatsrecht kent tussen regering en parlement wordt de vertrouwensregel, op grond waarvan ministers behoren op te stappen als ze het vertouwen verliezen van de meerderheid in het parlement, gespiegeld door het recht van de regering om het parlement te ontbinden. In het staatsrecht van de landen van het Koninkrijk geldt dat recht onomstreden als een autonoom recht. De grondslag voor die dualistische verhouding ligt in het beginsel van de machtenscheiding.

Het autonome recht van de regering tot parlementsontbinding houdt in, dat een ontbindingsbesluit door de Staten niet kan worden beantwoord met het opzeggen van vertrouwen in het tegelijk demissionair geworden kabinet. Door de Statenontbinding is immers gekozen voor een andere staatsrechtelijke voorziening, namelijk de raadpleging van de kiezers. Natuurlijk tast dat de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid niet aan in de periode die nog rest tot de vorming van een nieuw kabinet. Die werking vindt echter uitdrukking in de regel dat een demissionair kabinet geen in het parlement omstreden bestuurlijke handelingen verricht, maar zich beperkt tot die zaken die de instemming hebben van een meerderheid van het in staat van ontbinding verkerende parlement. De regel van de ministeriële verantwoordelijkheid valt echter niet samen met de vertrouwensregel. Dat zou het ontbindingsrecht illusoir maken en het beginsel van de machtenscheiding aantasten. Voor een demissionair kabinet geldt de vertrouwensregel daarom ook per definitie niet meer, slechts de ministeriële verantwoordelijkheid.

De constitutionele problemen in Curaçao ontstonden daarom eerst toen een meerderheid in de Staten toch het staatsrechtelijk onmogelijke deed, door wél het vertrouwen op te zeggen in het demissionaire kabinet-Schotte. Dat daartoe werd besloten in een hotel na de vervanging van de tot dan fungerende Statenvoorzitter, is niet van belang. Als een Statenvoorzitter het reguliere functioneren van het parlement belemmert, is er niets tegen als een meerderheid onder een boom vergadert en besluiten neemt. Dat doet niet af aan de gelding van die besluiten. In dat verband hebben Van Rijn en Rogier gelijk, de meerderheid beslist.

De aangenomen moties hebben vervolgens niet geleid tot een breuk binnen het demissionaire kabinet, waardoor een besluit tot de vorming van een interim-kabinet of het doorgaan in de vorm van een rompkabinet gerechtvaardigd zou kunnen zijn. Het verzoek van de parlementaire meerderheid aan de gouverneur om de vorming van een interim-kabinet te bevorderen was daarmee geworden tot een zuiver politieke kwestie, waarvoor het staatsrecht geen oplossing kent. Dat is ook niet nodig, omdat er geen grond was voor de regering om aan de wens van de Statenmeerderheid gehoor te geven. Het verzoek van die meerderheid zelf had de gehele kwestie immers al buiten het bereik van het staatsrecht gebracht. Terecht berichtte daarom het demissionaire kabinet-Schotte aan de gouverneur dat aan het verzoek van de parlementaire meerderheid geen gevolg kon worden verbonden. Daarmee behoorde de kwestie dan ook tot het verleden.

Overwogen zou nog kunnen worden, dat evenzogoed een meerderheid in het parlement zou kunnen oordelen dat zelfs het demissionair aanblijven van het kabinet-Schotte in de gegeven omstandigheden zo schadelijk zou zijn voor het land Curaçao, dat daarin een rechtvaardiging zou kunnen worden gevonden om, met voorbijgaan aan of uitbreiding van het geldende staatsrecht, toch het demissionaire kabinet naar huis te sturen. Daarbij zou wellicht zelfs in de trant van Van Rijn en Rogier ongeschreven staatsrecht hebben kunnen ontstaan. Echter, algemeen wordt aangenomen dat in dat geval een breed gedragen overtuiging moet bestaan over de staatrechtelijke noodzaak daartoe. Die bestond in het politiek verdeelde Curaçao allerminst. Een enkele parlementsmeerderheid is daarvoor niet voldoende. Bijgevolg zou dan voor de gouverneur zonder meer hebben gegolden dat hij door aan de wens van een Statenmeerderheid tegemoet te komen, in politiek vaarwater zou belanden.

De gouverneur bleek daar echter anders over te denken. Dat brengt ons dan tot het tweede element in de redenering van Van Rijn en Rogier: het in hun ogen tenminste gelukkige – en daarom blijkbaar ook gerechtvaardigde – ingrijpen van de gouverneur als orgaan van het Koninkrijk, of tenminste ‘met als steun in de rug zijn waakhondfunctie als vertegenwoordiger van de Koninkrijksregering’. Van Rijn en Rogier achten dat onvermijdelijk om de ontstane crisis op te lossen, die volgens hen drievoudig bestond in de verhouding tussen parlement en regering, in de verhouding tussen parlementaire meerderheid en minderheid en bovendien ten aanzien van de rol van de gouverneur. De werkelijkheid was echter een andere. De crisis bestond slechts in het parlement, waarvan de onmogelijkheid van een reguliere omgang met de regering het gevolg was, zonder zelfstandig een probleem te vormen. De positie van de gouverneur werd weliswaar door een parlementaire meerderheid uitgedaagd, maar zijn rol werd daarmee niet in een crisis gebracht. Voor de gouverneur gold immers niets anders dan dat hij slechts de constitutionele eenheid binnen de regering behoorde te handhaven. In Nederland zou het doorbreken daarvan ook volstrekt ondenkbaar zijn geweest. Voor Curaçao zien Van Rijn en Rogier blijkbaar wel een mogelijkheid voor de gouverneur als landsorgaan om die eenheid te doorbreken met een beroep op zijn waarborgfunctie als orgaan van het Koninkrijk, zelfs zonder de daarvoor geldende procedures.

Vanzelfsprekend is het optreden van de gouverneur ondenkbaar geweest zonder regie vanuit Den Haag. Maar daarop gerichte en kenbare besluitvorming door de Koninkrijksregering heeft daaraan niet ten grondslag gelegen. De in Curaçao door een parlementaire meerderheid uitgelokte crisis met betrekking tot het demissionaire kabinet-Schotte werd daarom eerst werkelijk door het optreden van de gouverneur zelf, door het verbreken van de eenheid van de regering. Daarzonder was er ongetwijfeld veel politiek rumoer in Curaçao, maar bestond er geen constitutionele crisis anders dan in het parlement en binnen de bestaande constitutionele kaders ook oplosbaar door het parlement. De opmerking dat inmiddels wel een goede samenwerking tussen parlement en interim-kabinet mogelijk is, ziet gemakshalve voorbij aan de omstandigheid dat een parlementaire minderheid sinds het optreden van het interim-kabinet Betrian kennelijk niet langer bereid is aan het parlementaire werk deel te nemen. De crisis in het parlement is daarom door de vorming van het interim-kabinet ook allerminst opgelost.

Ten slotte rest dan nog de beantwoording van de vraag naar de legitimiteit van het optreden van het interim-kabinet Betrian, ondanks de inconstitutionele totstandkoming ervan. Daarvoor moet worden onderscheiden tussen de – zo men wil – ‘interne’ werking van het staatsrecht, waardoor de onderlinge verhouding tussen staatsorganen wordt geregeld en de ‘externe’ werking van het staatsrecht, waardoor de gevolgen van het optreden van staatsorganen ‘voor land en volk’ worden bepaald. Op grond van dat laatste behoren de benoemingsbesluiten van de ministers in het interim-kabinet Betrian en de ontslagbesluiten voor de ministers in het kabinet-Schotte als rechtsgeldig te worden beschouwd en behoort het interim-kabinet Betrian te worden erkend als deel uitmakend van de wettige regering van Curaçao. Elke andere redenering zou pas werkelijk tot een constitutionele crisis hebben geleid door het bestaan van twee kabinetten die elkaars legitimiteit betwisten. Daarin ligt ook, zonder een oordeel over de totstandkoming ervan, de enige betekenis die gehecht kan worden aan de erkenning van het interim-kabinet Betrian door de andere landen in het Koninkrijk.