Bijna wekelijks vraagt iemand mij waarom iedereen tegenwoordig spreekt over ‘governance’ in plaats van ‘government’. Het woord ‘governance’ is in en het woord ‘government’ is uit. Dat is niet zomaar gebeurd. Er is een reeks ontwikkelingen aan voorafgegaan. Die ontwikkelingen zijn ingrijpend. Eerst even de grote lijn.

Tekst Brede Kristensen De 18e eeuw was de eeuw van de goed in het zadel zittende Europese monarchen. Ze hadden de neiging hun macht te versterken door zich van een groot ambtelijk apparaat te voorzien met tentakels naar alle hoekjes van de samenleving. Op het toppunt van hun macht gekomen, bleek de 18e eeuw ook de eeuw van het verval van de monarchieën te zijn. Het werd de eeuw van de spot en de kritiek, met de Franse revolutie als toppunt. Verder was het de eeuw van ideeën over een alternatief: de constitutionele monarchie of de republiek. Denk voor Nederland aan Joan van der Capellen die in de nacht van 26 september 1781 het beroemde of beruchte pamflet, het is maar vanuit welk gezichtspunt je het bekijkt, ‘Aan het volk van Nederland’ verspreidde. De zich als koning gedragende stadhouder en de hem omringende regenten werden regelrecht, zij het in nette bewoordingen, naar hun moer gestuurd. Van der Capelle zorgde voor opschudding, maar voorlopig bleef in de Nederlanden alles zoals het was. Aan het einde van de eeuw heeft Napoleon Bonaparte in Frankrijk na de revolutie geprobeerd er nog iets van te maken, met hulp van een sublieme ambtelijke organisatiestructuur waarmee veel landen tot op de dag van vandaag opgescheept zitten. Al bleef het ‘bonapartisme’ als organisatiecultuur nog lange tijd springlevend, aan dat soevereine ‘vorstelijke’ gedrag kwam bij Waterloo voorgoed een einde.

In diezelfde 18e eeuw publiceerde Montesquieu zijn De l’Esprit des Lois (1748), waarin de leer van de ‘trias politica’ uit de doeken wordt gedaan. De invloed van deze triasleer, die in zeer veel constituties is verwerkt, reikt tot aan de dag van vandaag. Scheiding der machten blijkt een uitermate effectief middel tegen machtsmisbruik, dictatuur en tyrannie te zijn. De triasleer heeft echter niet kunnen voorkomen dat het Napoleontische ambtelijke apparaat overal ter wereld ongemerkt de uitvoerende macht heeft versterkt ten koste van de parlementaire macht. We kunnen van de vierde macht spreken, die zich maar al te gemakkelijk aan de controle van het democratisch gekozen parlement onttrekt. De woorden ‘government’, ‘public administration’, ‘regering’, ‘overheidsapparaat’, zijn machtige toverwoorden geworden. Indien handige bestuurders deze ‘vierde macht’ naar hun hand weten te zetten, is de uitvoerende macht bepaald niet langer voor de poes. Het ‘apparaat’ laat niemand koud, ons persoonlijke leven is er voor een belangrijk deel aan overgeleverd.

De 20e eeuw werd de eeuw van de parlementaire en representatieve democratie, maar ook de eeuw waarin burgers zich gingen realiseren dat hun invloed op het regeringsbeleid niet om over naar huis te schrijven is. Om de vier jaar mag je stemmen, maar gemiddeld voelt de helft van het kiezersvolk in parlementaire democratieën zich door het niveau van de verkiezingspropaganda zozeer beledigd dat het weigert te stemmen. Wie het ‘Proces’ van Kafka heeft gelezen zal zich de rest van zijn leven realiseren dat democratie een vlag is die de lading zelden dekt.

Zo is er een nieuwe periode van zowel de spot als serieuze kritiek aangebroken, ditmaal gericht op bestuurders en ambtenaren. De spot is bekend en het geringe vertrouwen dat burgers in bestuurders hebben, toont aan dat die spot niet zomaar uit de lucht is komen vallen. De serieuze kritiek is minder bekend. In enkele woorden komt die erop neer dat we ons meer zorgen moeten maken over de wijze waarop het overheidsapparaat inclusief regering (government) bestuurt, dan om de vraag of een regering overeenkomstig de regels van de constitutie, de triasleer en de representatieve democratie tot stand is gekomen. Niet dat die vraag overbodig is. De hemel beware ons. Maar die andere vraag over het hoe van het bestuur, staat nu in het centrum van de aandacht. Governance dus. Waarom?

Ieder systeem wordt ondermijnd als het met zichzelf in tegenspraak is. Het onze is gebaseerd op democratie. Dat betekent meer dan actief stemrecht. Het betekent ook inspraak en dus, van de kant van bestuuders: transparantie, luistervaardigheid, verantwoordelijkheid, betrouwbaarheid en bereidheid tot samenwerken. De belangrijkste redenen waarom van al deze democratische idealen weinig terecht komt zijn vergroting van schaal en complexiteit, individualisering en de opkomst van zich aan controle onttrekende multinationale banken en bedrijven. Ondertussen zijn overheden doorgegaan met controle oefenen, beleid maken en dienstverlenen alsof er niets veranderd is. Van lieverlee werden overheden buitengewoon kopzwaar. Doelmatig besturen gaat echter steeds moeilijker. De maatschappij in al haar miljoenen geledingen gaat gewoon haar eigen gang. Dus komen er steeds meer ambtenaren bij en van bestuurders wordt steeds vaker ‘krachtdadigheid’ gevraagd, zoniet geëist. Besluitvormingsprocessen onttrekken zich aan onze controlerende ogen. Het zijn er ook veel te veel. Effectiviteit is vaak ver te zoeken. Het bestuur wordt door democratie gelegitimeerd. Maar wat stelt democratie voor als burgers geen invloed op overheidsbeleid kunnen uitoefenen?

Tegen het einde van de vorige eeuw gingen diverse overheden taken uitbesteden: energievoorziening, beveiliging, zorg enz. Van marktwerking werden wonderen verwacht. Die wonderen vielen tegen, behalve dan voor de portemonnees van directeuren die opdrachten in de wacht wisten te slepen. In sommige nieuwe democratieën (met minder ‘gevestigde’ overheidsstructuren) en in landen met een traditioneel ‘koplichte’ overheid, tekenen zich belangrijke nieuwe trends af. Naast de representatieve democratie functioneert daar ook de ‘participatieve’ democratie. De overheid maakt niet langer zelf beleid en het is niet langer de minister die beslist en die vervolgens zijn of haar beleid bruut aan het veld oplegt. Nee, beleid wordt samen met belanghebbenden gemaakt en liefst ook samen met belanghebbenden uitgevoerd. De overheid stimuleert participatie, wijst de samenleving op haar eigen verantwoordelijkheden, nodigt uit tot meedenken en samenwerking en laat zich ook door de samenleving corrigeren. Geef mensen verantwoordelijkheid en ze gaan zich verantwoordelijk gedragen. Ontneem mensen hun verantwoordelijkheid en leg het allemaal bij de almachtige overheid neer, en het gevolg is dat je verantwoord gedrag van burgers kunt vergeten. Het nieuwe begrip ‘governance’ duidt op de manier waarop overheden met mensen en netwerken omgaan, op de interactie met en tussen netwerken. Good governance blijkt vooral goede (waaronder ook democratische) netwerkcommunicatie, coördinatie en coöperatie te zijn. Dat vraagt om een totaal andere instelling van politieke bestuurders op de eerste plaats en van ambtenaren op de tweede plaats. Geen autocratisch, hiërarchisch bonapartisme meer. Het vraagt ook om een andere overheidsorganisatie, lichter, platter en met ambtenaren die rechtstreeks met burgers en maatschappelijke organisaties overleggen. Wat dat laatste betreft hebben we op Curaçao een stap in de goede richting gezet met de zogenaamde ‘nieuwe bestuurlijke organisatie’. Vraag is alleen of bestuurders het zien zitten om ermee te werken of dat ze zich toch maar liever ‘bonapartisch’ opstellen en gedragen.

Uiteraard vraagt ‘network-governance’ om andere attitudes, kundigheden en vaardigheden, zowel van de kant van de overheid als van de samenleving. Een essentiële succesfactor is dat het politieke bestuur het ambtelijk apparaat niet misbruikt als verlengstuk van partijpolitiek. Pastechi’s moeten dus ook op Curaçao worden afgeschaft. Interessant is dat men zich in China al in 1200 realiseerde dat ten eerste de macht van ambtenaren niet mals is, maar dat vooral moet worden voorkomen dat bestuurders met hulp van een massief ambtelijk apparaat, hun macht vergroten. Vandaar de instelling van de ‘Yuan’, een soort ‘service commission’ (ja, de huidige ‘service commissions’ van Taiwan en van landen die deel uitmaakten van het Britse koloniale rijk, zoals Barbados, zijn op dit model gebaseerd), verantwoordelijk voor de werving, selectie, training en coaching van ambtenaren, los van de (politieke) bestuurders. Zo’n instelling helpt en zou ook op Curaçao moeten worden ingevoerd.

In Oost-Europa wordt momenteel met succes geëxperimenteerd met ‘public policy partnerships’ waarin beleidsambtenaren samen met maatschappelijke instellingen en bedrijven beleid evalueren, ontwikkelen en uitvoeren. Het vaststellen en beschikbaar stellen van een begroting blijft het terrein van bestuur, parlement of gemeenteraad. In deze partnerships, waarvoor iedereen training ontvangt, treedt de overheid op als netwerkcoördinator en monitor, soms als mede-uitvoerder. Ze bevorderen draagvlak, gevoel van eigendom, verantwoordelijkheidsgevoel en doelmatige uitvoering van beleid. Burgers en maatschappelijke roganisaties zijn doorgaans enthousiast.

Grote vraag is of ook bedrijven met hun typische bedrijfsbelangen en de hete adem van aandeelhouders in de nek, zullen meewerken. Veel multinationale bedrijven zijn zo groot dat de overheid geen vat op hen heeft. Interessant is dat de discussie over ‘good governance’ begonnen is met discussies over ‘good corporate governance’. Het was George Goyder die in 1961 de discussie opende met zijn toen geruchtmakende boek ‘The Responsible Company’. Bij mijn weten was hij de eerste die alle hete issues van moderne bedrijven aan de orde stelde. De essentie is dat de samenleving het niet kan toestaan dat een bepaald lichaam (bedrijven met name, maar ook kerken of verenigingen) zich onbeperkt en zonder verantwoording af te leggen, zonder openheid naar de samenleving toe kan doorgroeien. Dat is te vergelijken met een kankergezwel. De afloop is altijd rampzalig. Op hun beurt dienen bedrijven te beseffen dat aansturing door aandeelhouders alléén niet langer kan. Ieder bedrijf is tot in de kleinste details verweven met de sociale omgeving. Daarmee moet je dus zorgvuldig omgaan. De ‘social audit’ is een belangrijk instrument om aan de verantwoordingsplicht tegemoet te komen. Goyder ontwierp een prachtig auditkader.

De internationale discussie over ‘good governance’ wordt beheerst door 5 kernwoorden: decentralisatie, publieke participatie, verantwoording, capaciteitontwikkeling en samenwerking. Ze gaan hand in hand. Terug naar de beginvraag. Waarom de aandachtverschuiving van government naar governance? Omdat we beginnen te beseffen dat de overheid, hoe groot en machtig ook, niet in haar eentje kan besturen. Ze moet samenwerken. De vraag is dus hoe ze dat doet. Of de status van de overheid als uitvoerende macht tegenover wetgevende en rechterlijke macht middels constituties wel goed geregeld is. Nu gaat het erom of de overheid in staat is open, zorgvuldig en verantwoordelijk met partners in de samenleving samen te werken. Als democratie iets betekent, dan toch wel dat burgers merken dat zij het openbare beleid op zijn minst helpen meebepalen. Vandaar de aandacht voor ‘governance’, voor de wijze waarop overheden besturen, met of zonder inspraak van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

Vroeger waren er verlichte monarchen die zich de kritiek van burgers ter harte namen. Nu zijn er enkele verlichte overheden die zich de kritiek ter harte nemen, die beseffen dat wanneer wordt vastgehouden aan wat niet meer functioneert, de ramp aanstaande is. Deze overheden begrijpen welke ontwikkelingen gaande zijn en introduceren organisatiestructuren en culturen waarmee netwerkcoördinatie mogelijk is. Het zou mooi zijn als komende regeringen op Curaçao dat ook gaan beseffen en de aandacht gaan richten op kwaliteit van ‘governance’.

Wie hierover meer wil weten, raad ik aan de studie van Mark Bevir te lezen: ‘Democratic Governance’, 2010.